LA SCADENZA DELLE CARTE D’IDENTITÀ CARTACEE AL 3 AGOSTO 2026

Di Alessandro Fusillo

SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Il quadro normativo italiano: TULPS, CAD e la distinzione tra carte d’identità valide e non valide per l’espatrio. – 3. L’introduzione della Carta d’Identità Elettronica come documento di identità digitale. 3.1. La genesi della CIE; 3.2. La CIE come strumento di identità digitale: il ruolo nel sistema eIDAS; 3.3. I dati obbligatori e facoltativi nella CIE: il regime dell’art. 66 CAD; 3.4. La separazione tra documento fisico CIE e identità digitale: l’attivazione è una scelta facoltativa; 3.5. La coesistenza tra CIE e formato cartaceo.– 4. Il Regolamento (UE) 2019/1157 e la Circolare ministeriale n. 76/2025: la fissazione della scadenza al 3 agosto 2026. – 5. La sopravvivenza del formato cartaceo come documento interno: profili di compatibilità con il diritto vigente. – 6. La sentenza della Corte di Giustizia nella causa C-61/22 e il Regolamento (UE) 2025/1208: conferma che la normazione europea riguarda esclusivamente i documenti per l’espatrio. – 7. Il valore giuridico della circolare ministeriale e i suoi limiti nella gerarchia delle fonti. – 8. Conclusioni: le carte cartacee scadono per l’espatrio ma restano valide all’interno; il rimedio dell’art. 45 DPR n. 445/2000.

1. PREMESSA
Prima del 1914 un europeo viaggiava senza passaporto, senza visto, senza permesso. Poteva attraversare i confini del continente con nulla di più di un biglietto ferroviario e della propria parola. Stefan Zweig rievoca questo mondo scomparso nelle pagine de Il mondo di ieri con la malinconia di chi sa di descrivere qualcosa di irrecuperabile: «Viaggiavamo senza passaporto e senza permessi dove ci piaceva, nessuno ci chiedeva le idee, l’origine, la razza o la religione». La Grande Guerra e i poteri finanziari che ne furono gli artefici spezzarono quella libertà. Le esigenze militari imposero il censimento delle popolazioni, il controllo dei movimenti, la registrazione dei sospetti. Fu allora che nacque, nell’Europa continentale, il documento di identità come strumento sistematico di identificazione e sorveglianza — non come servizio al cittadino, ma come esigenza dello Stato in guerra.
La tradizione anglosassone conobbe questa tensione con nitidezza particolare. Il Regno Unito aveva introdotto le carte d’identità nel 1939, come misura d’emergenza bellica, e il governo laburista di Attlee le aveva mantenute anche dopo la fine della guerra. Il 7 dicembre 1950, a Finchley, Londra, un cinquantaquattrenne direttore di una lavanderia di nome Harry Willcock venne fermato dalla polizia mentre guidava. L’agente Harold Muckle gli chiese di esibire la propria carta d’identità. Willcock rifiutò, con una frase divenuta memorabile: «I am a Liberal, and I am against this sort of thing». Processato e condannato, Willcock appellò la sentenza. La causa, Willcock v. Muckle [1951] 2 KB 844, fu rimessa a un collegio di sette giudici presieduto dal Lord Chief Justice Goddard. La condanna fu confermata nel merito, ma Lord Goddard pronunciò parole che avrebbero segnato la storia costituzionale britannica: «Questa legge fu approvata per ragioni di sicurezza; non fu approvata per gli scopi ai quali apparentemente viene ora applicata. Usare leggi del Parlamento approvate per circostanze particolari di guerra, quando la guerra è una cosa del passato, tende a trasformare cittadini rispettosi della legge in trasgressori, il che è uno stato di cose quanto mai indesiderabile». L’anno successivo, il governo Churchill aboliva le carte d’identità britanniche. Willcock, che aveva fondato la Freedom Defence Association e aveva strappato pubblicamente la propria tessera davanti al National Liberal Club, ricevette nei giorni seguenti centinaia di carte d’identità per posta, da cittadini che lo ringraziavano facendogliene omaggio per un’asta di beneficenza.
Questi due episodi — la nostalgia di Zweig per un’Europa senza passaporti e la battaglia civile di Willcock contro lo straripamento di un’emergenza bellica divenuta ordinaria amministrazione — costituiscono lo sfondo ideale nel quale collocare la questione riguardante le indebite pressioni che sta esercitando il governo italiano per indurre tutti i cittadini a munirsi della nuova carta d’identità elettronica (CIE). Anche oggi, settantacinque anni dopo Willcock v. Muckle, ci troviamo di fronte a un’autorità amministrativa che invoca ragioni di sicurezza — questa volta la conformità tecnica ai parametri europei dei documenti di viaggio — per estendere gli effetti di una normativa ben oltre il suo ambito naturale, trasformando una scadenza che riguarda solo la validità per l’espatrio delle carte d’identità in una generale cessazione di validità di tutti i documenti di identità esistenti, anche per uso esclusivamente interno. La questione non è soltanto tecnica: è una questione di libertà civile e di gerarchia delle fonti.
Il 3 agosto 2026 si avvicina come data spartiacque per milioni di cittadini italiani che ancora possiedono una carta d’identità in formato cartaceo. Comuni e prefetture di tutta Italia hanno dato avvio a campagne di sensibilizzazione, invitando la popolazione a rinnovare il documento prima di quella data, con il messaggio, presentato come incontrovertibile, che le vecchie carte cesseranno di essere valide in toto: non soltanto per viaggiare all’estero, ma anche per qualsiasi uso identificativo sul territorio nazionale.
La presente analisi si propone di sottoporre a scrutinio critico questa affermazione, percorrendo l’intero arco del quadro normativo rilevante: dalla legislazione italiana di pubblica sicurezza e dal diritto amministrativo generale, attraverso i regolamenti europei in materia di sicurezza dei documenti d’identità, fino alle implicazioni della pronuncia con cui la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha dichiarato invalido il primo di tali regolamenti. La tesi che si sostiene è che la scadenza del 3 agosto 2026 operi pienamente e incontestabilmente sul piano dell’espatrio e della libera circolazione nell’Unione europea, ma non trovi sufficiente base giuridica per travolgere la validità dei documenti cartacei come strumenti di identificazione nell’ordinamento interno italiano.
L’analisi riveste importanza non soltanto pratica — interessando direttamente le situazioni di milioni di persone che per età, condizione o semplicità di vita non hanno ancora provveduto al rinnovo — ma anche teorica, toccando questioni di rilievo costituzionale quali i limiti della competenza normativa dell’Unione europea, la natura giuridica delle circolari ministeriali e il principio di gerarchia delle fonti.

2. IL QUADRO NORMATIVO ITALIANO: TULPS, CODICE DELL’AMMINISTRAZIONE DIGITALE E LA DISTINZIONE TRA CARTE VALIDE E NON VALIDE PER L’ESPATRIO

2.1. Il Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza

La carta d’identità italiana affonda le proprie radici normative nel Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, TULPS), il cui art. 3 attribuisce al Sindaco l’obbligo di rilasciarla a chiunque ne faccia richiesta. La disposizione, nella sua essenziale semplicità, non distingue tra formati del documento né pone requisiti tecnologici particolari: la carta d’identità è concepita come lo strumento primario di attestazione dell’identità personale del cittadino nei rapporti con le pubbliche autorità e i soggetti privati che abbiano interesse a conoscere le generalità di una persona.
La disciplina dei documenti equipollenti alla carta d’identità è invece contenuta nel d.P.R. 445/2000: il suo art. 35, comma 2, elenca — accanto alla carta d’identità — il passaporto, la patente di guida, la patente nautica, il libretto di pensione, il porto d’armi e le tessere di riconoscimento rilasciate da amministrazioni dello Stato, purché munite di fotografia e di timbro o di altra segnatura equivalente. Questa elencazione conferma l’impostazione dell’ordinamento italiano, che non concentra la funzione identificativa in un unico documento tecnologicamente omogeneo, ma distribuisce tale funzione su una pluralità di titoli, ciascuno con caratteristiche proprie.
La disciplina regolamentare di esecuzione del TULPS, contenuta nel Regio Decreto 6 maggio 1940, n. 635, definisce le caratteristiche fisiche della carta d’identità con rinvio ad un modello ufficiale. Tale modello — il documento cartaceo marroncino pieghevole, rimasto sostanzialmente invariato per decenni — non è mai stato abrogato da una norma di pari rango. La sua sostituzione con la Carta d’Identità Elettronica è avvenuta in via progressiva e, come si vedrà, non ha comportato l’abolizione formale del formato cartaceo, che rimane previsto per casi eccezionali.

2.2. La distinzione tra carte valide e non valide per l’espatrio

Un elemento cruciale dell’ordinamento italiano, spesso trascurato nel dibattito corrente, è la distinzione — già operante nel diritto vigente — tra carte d’identità valide per l’espatrio e carte non valide per l’espatrio. Questa distinzione non è stata introdotta dalla normativa europea: essa preesiste e trova il proprio fondamento nel diritto italiano.
La carta d’identità italiana è rilasciata, di regola, con validità per l’espatrio. La distinzione tra carte valide e non valide per l’espatrio si basa sull’art. 3 del TULPS, che nel disciplinare le condizioni di rilascio del documento consente al Sindaco di emettere la carta d’identità senza la validità per l’espatrio in talune ipotesi tassative: in presenza di condanne penali che precludano per legge il rilascio del passaporto, ovvero quando il cittadino ne faccia espressa richiesta. Tale facoltà è dettagliata nel d.P.R. 6 agosto 1974, n. 649, e nelle successive disposizioni in materia. In questi casi il documento reca l’annotazione «Non valida per l’espatrio» e produce i suoi effetti identificativi unicamente all’interno del territorio nazionale.
Questa distinzione dimostra che, nell’ordinamento italiano, la funzione di documento di viaggio e la funzione di documento di identità interno sono giuridicamente separabili e di fatto separate: uno stesso documento fisico può avere l’una ma non l’altra, e l’ordinamento riconosce piena efficacia identificativa alla carta priva della validità per l’espatrio.
2.3. Il DPR n. 445/2000 e l’art. 45: documentazione mediante esibizione
Il d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo Unico sulla documentazione amministrativa) disciplina il valore probatorio dei documenti d’identità nei procedimenti amministrativi. Come osservato sopra, il suo art. 35, comma 2, definisce i documenti «di identità» — la carta d’identità e gli altri documenti equipollenti espressamente elencati, tra cui passaporto, patente di guida e tessere di riconoscimento di pubbliche amministrazioni — e i documenti «di riconoscimento» (qualsiasi documento munito di fotografia rilasciato da un’amministrazione pubblica).
L’art. 45, rubricato «Documentazione mediante esibizione», stabilisce che i dati relativi a cognome, nome, luogo e data di nascita, cittadinanza, stato civile e residenza, attestati in documenti di identità o di riconoscimento in corso di validità, possono essere comprovati mediante esibizione dei medesimi. La disposizione aggiunge, al comma 3, che tali dati possono essere utilizzati anche quando il documento sia scaduto, purché l’interessato dichiari in calce alla fotocopia del documento che i dati contenuti non hanno subito variazioni dalla data del rilascio.
Questa previsione — l’«autocertificazione del documento scaduto» — è uno strumento di semplificazione amministrativa di sicura applicazione nei procedimenti interni.

2.4. La facoltatività delle impronte digitali nel sistema italiano

Un aspetto di particolare rilievo, che la comunicazione istituzionale tende ad omettere, riguarda la facoltatività delle impronte digitali nella carta d’identità italiana. Il Regio Decreto 6 maggio 1940, n. 635 (Regolamento di esecuzione del TULPS), all’art. 289, prevede la mera facoltà — non l’obbligo — di apporre sull’impronta del dito indice sinistro del titolare. L’apposizione è dunque un elemento eventuale, rimesso alla scelta del titolare e all’annotazione del funzionario.
Questo dato non è irrilevante: dimostra che, nella visione tradizionale dell’ordinamento italiano, la carta d’identità non postula la rilevazione biometrica come requisito di validità del documento. La funzione identificativa è assolta dalla fotografia, dalle generalità anagrafiche e dalla firma del titolare. Tanto basta, nell’ordinamento interno, per garantire l’identificabilità della persona.
La successiva disciplina della Carta d’Identità Elettronica ha introdotto la rilevazione obbligatoria delle impronte digitali, ma — come si vedrà — su impulso della normativa europea specificamente diretta ai documenti di viaggio, non per autonoma scelta dell’ordinamento italiano in ordine ai documenti di mera identificazione interna.

3. L’INTRODUZIONE DELLA CARTA D’IDENTITÀ ELETTRONICA COME DOCUMENTO DI IDENTITÀ DIGITALE

3.1. La genesi della CIE

La Carta d’Identità Elettronica (CIE) è stata introdotta dall’art. 2, comma 10, della legge 15 maggio 1997, n. 127, con la previsione che il Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri delle finanze, di grazia e giustizia e della funzione pubblica, definisse le caratteristiche e le modalità per il rilascio della carta di identità in formato elettronico. Il successivo d.P.C.M. 22 ottobre 1999, n. 437, ha dettato il primo regolamento in materia. L’art. 2, comma 10, della legge 15 maggio 1997, n. 127 è stato successivamente abrogato, così come l’art. 36 del DPR 445/2000; attualmente la disciplina della carta d’identità è contenuta nell’art. 66 del Decreto legislativo 07/03/2005, n. 82 (codice dell’amministrazione digitale).
La fase sperimentale si è protratta a lungo, con rilascio limitato a pochi comuni. Con il Decreto del Ministero dell’Interno del 23 dicembre 2015, il rilascio della CIE è divenuto generalizzato su tutto il territorio nazionale, completandosi progressivamente negli anni 2016-2021. Dal 2021, il rilascio della CIE è sostanzialmente divenuto la modalità ordinaria, con la carta cartacea riservata a casi eccezionali espressamente individuati.

3.2. La CIE come strumento di identità digitale: il ruolo nel sistema eIDAS

La CIE non si limita a essere un documento fisico di identità. Essa incorpora un microchip NFC contenente i dati biometrici del titolare — fotografia e impronte digitali — nonché un sistema di autenticazione crittografica che ne consente l’utilizzo come strumento di identificazione digitale forte nell’accesso ai servizi della pubblica amministrazione online.
Il Codice dell’Amministrazione Digitale (d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, CAD) ha progressivamente integrato la CIE nel sistema nazionale di identità digitale. Il CAD, all’art. 64, disciplina il sistema SPID (Sistema Pubblico di Identità Digitale), nel cui ambito la CIE costituisce uno dei mezzi di autenticazione riconosciuti, con il massimo livello di sicurezza (livello 3).
Il Regolamento (UE) n. 910/2014 (eIDAS), relativo all’identificazione elettronica e ai servizi fiduciari, ha creato il quadro europeo nel quale si inserisce la CIE come mezzo di identificazione elettronica. In questo contesto, la CIE opera come ponte tra l’identità fisica e quella digitale, consentendo ai cittadini di accedere ai servizi pubblici online degli Stati membri con un livello di sicurezza armonizzato. Il considerando 14 del Regolamento 2025/1208 conferma che la normativa sui documenti biometrici lascia «impregiudicate le disposizioni del regolamento (UE) n. 910/2014», a riprova che i due sistemi normativi hanno ambiti di applicazione distinti.

3.3. I dati obbligatori e facoltativi nella CIE: il regime dell’art. 66 CAD e la distinzione tra CIE per l’espatrio e CIE per uso interno

Un aspetto di grande rilievo pratico — sistematicamente taciuto nella comunicazione istituzionale — riguarda il regime dei dati che la CIE deve obbligatoriamente contenere. L’art. 66, commi 3 e 4, del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (CAD) distingue tra dati obbligatori e dati facoltativi. Sono obbligatori i soli dati identificativi anagrafici (nome, cognome, luogo e data di nascita) e il codice fiscale. Sono invece facoltativi, e possono essere omessi su richiesta del titolare, il gruppo sanguigno, la scelta sulla donazione di organi, i dati biometrici — con esclusione in ogni caso del DNA — nonché numeri di telefono e indirizzi di posta elettronica.
Questa previsione del CAD — norma di rango primario — costituisce la fonte gerarchicamente sovraordinata rispetto ai decreti ministeriali (come il D.M. 23 dicembre 2015 e il D.M. 8 settembre 2022) e alle prassi amministrative comunali che talvolta presentano erroneamente la raccolta delle impronte digitali come obbligatoria. È pertanto giuridicamente fondato che il richiedente la CIE rifiuti il consenso al rilevamento delle impronte digitali: il comune in tal caso è tenuto a rilasciare il documento privo di tale dato biometrico, con la conseguenza — questa sì, imposta dal Regolamento europeo — che la carta non sarà valida per l’espatrio.
Occorre distinguere anche nella CIE tra la sua funzione come documento di viaggio — rispetto alla quale le impronte digitali sono richieste dal Regolamento (UE) 2025/1208 (art. 3, par. 5) — e la sua funzione come documento di identità per uso interno, rispetto alla quale il CAD prevale e rende le impronte facoltative. Peraltro, lo stesso Regolamento 2025/1208 dispone all’art. 10, comma 3, l’obbligo di cancellazione dei dati biometrici dai sistemi dell’autorità emittente entro 90 giorni dal ritiro del documento: ciò conferma che le impronte non sono destinate a costituire una banca dati permanente, ma servono esclusivamente alla personalizzazione del chip del documento fisico.

3.4. La separazione tra documento fisico CIE e identità digitale: l’attivazione è una scelta facoltativa

Un secondo aspetto poco noto riguarda la distinzione tra la CIE come documento fisico e la CIE come strumento di identità digitale online. Il documento fisico è valido e produce i propri effetti identificativi immediatamente al momento della consegna da parte del comune, senza necessità di alcuna attivazione. L’applicazione per dispositivi mobili CieID, che consente l’autenticazione digitale ai servizi online della pubblica amministrazione, è un servizio aggiuntivo e facoltativo che non incide sulla validità del documento fisico.
Il considerando 15 del Regolamento 2025/1208 precisa espressamente che il regolamento «non riguarda l’uso di carte d’identità e titoli di soggiorno con funzioni di carta d’identità elettronica fatto dagli Stati membri ad altri scopi». La funzione di identità digitale è quindi un piano distinto e autonomo rispetto alla funzione documentale: il titolare che non desideri avvalersi delle funzionalità di identificazione digitale online può semplicemente non attivare la CIE come strumento informatico, utilizzando il documento fisico esattamente come avrebbe utilizzato la carta cartacea. Questa separazione è rilevante anche in relazione ai profili di tutela della riservatezza: l’attivazione dell’identità digitale CIE comporta la creazione di un’identità tracciabile in ogni accesso ai servizi online, mentre l’uso del documento fisico non genera di per sé alcun log informatico.

3.5. La coesistenza tra CIE e formato cartaceo

È importante precisare che l’introduzione della CIE non ha comportato l’abrogazione formale della carta d’identità cartacea. La Circolare del Ministero dell’Interno n. 4 del 3 aprile 2017 ha stabilito che il rilascio in formato cartaceo è consentito in casi di «reale e documentata urgenza» legati a motivi di salute, viaggio imminente, consultazione elettorale e partecipazione a concorsi pubblici. Analogamente, il documento cartaceo continuava a essere rilasciata ai cittadini iscritti all’AIRE (Anagrafe degli Italiani Residenti all’Estero) attraverso i consolati, che non erano stati tempestivamente dotati del sistema CIE.
Questa coesistenza normativa — carta elettronica come regola, documento cartaceo come eccezione disciplinata — è il punto di partenza necessario per comprendere la questione della scadenza al 3 agosto 2026: prima ancora di interrogarsi sugli effetti della normativa europea, occorre chiedersi se e come il diritto italiano abbia previsto la cessazione della validità delle carte cartacee già in circolazione.

4. IL REGOLAMENTO (UE) 2019/1157 E LA CIRCOLARE MINISTERIALE N. 76/2025: LA FISSAZIONE DELLA SCADENZA AL 3 AGOSTO 2026

4.1. Il Regolamento (UE) 2019/1157: genesi e finalità

Il Regolamento (UE) 2019/1157 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, è stato adottato con il dichiarato obiettivo di «rafforzare la sicurezza delle carte d’identità dei cittadini dell’Unione e dei titoli di soggiorno rilasciati ai cittadini dell’Unione e ai loro familiari che esercitano il diritto di libera circolazione». La sua genesi è strettamente legata all’aumento delle frodi documentali registrate.
Il regolamento impone agli Stati membri di rilasciare carte d’identità in formato ID-1 con zona a lettura ottica (MRZ, Machine Readable Zone) e chip NFC contenente dati biometrici. L’art. 5 disciplina l’«eliminazione graduale» dei vecchi documenti non conformi, distinguendo due categorie: al paragrafo 2, lettera a), le carte che non soddisfano le norme minime di sicurezza del documento ICAO 9303 o che non comprendono una MRZ funzionale cessano di essere valide alla loro scadenza o entro il 3 agosto 2026, se quest’ultima data è anteriore; al paragrafo 1, le carte conformi ai requisiti ICAO, ma non in tutto al regolamento, cessano di essere valide entro il 3 agosto 2031.
Le carte d’identità cartacee italiane rientrano nella prima categoria, in quanto prive di MRZ. Di qui la data del 3 agosto 2026 come termine di scadenza anticipata imposta dal regolamento europeo.

4.2. La Circolare del Ministero dell’Interno n. 76 del 13 ottobre 2025

Il Ministero dell’Interno, con la Circolare DAIT n. 76 del 13 ottobre 2025, ha inteso dare attuazione al Regolamento (UE) 2019/1157 comunicando ai comuni e alle prefetture che le carte d’identità cartacee in circolazione mantengono la validità esclusivamente fino al 3 agosto 2026, a prescindere dalla data di scadenza stampata sul documento.
Il passaggio più significativo — e più contestabile — della circolare è quello in cui essa, recependo un parere del Dipartimento della Funzione Pubblica, afferma che le carte cartacee non saranno più valide «non solo ai fini dell’espatrio, ma anche sul territorio nazionale». La circolare motiva questa conclusione con l’argomento che il Regolamento (UE) 2019/1157 «non distingue tra carte d’identità destinate esclusivamente all’uso interno e quelle utilizzate come documento valido per l’espatrio», estendendo l’ambito di applicazione del regolamento a tutte le carte d’identità rilasciate dai comuni, fatta eccezione soltanto per i documenti provvisori con validità inferiore a sei mesi.
Questa interpretazione non è sostenibile alla luce del testo del Regolamento, della sua base giuridica e della pronuncia della Corte di Giustizia che ha dichiarato invalido il Regolamento 2019/1157 per erronea base giuridica, imponendo la rifondazione dell’atto su un fondamento TFUE (art. 77) esclusivamente connesso ai controlli alle frontiere con la conseguente emissione del nuovo Regolamento 2025/1208.

5. LA SOPRAVVIVENZA DEL FORMATO CARTACEO COME DOCUMENTO INTERNO: PROFILI DI COMPATIBILITÀ CON IL DIRITTO VIGENTE

5.1. La questione: è ipotizzabile il rilascio di carte non valide per l’espatrio?

Prima di affrontare la questione della validità delle carte cartacee esistenti dopo il 3 agosto 2026, vale la pena soffermarsi su una domanda preliminare che la vicenda suggerisce: può la Repubblica italiana continuare a rilasciare, anche dopo quella data, carte d’identità in formato cartaceo o comunque prive delle impronte digitali, specificamente destinate all’uso interno e con la precisazione che si tratta di documenti non validi per l’espatrio?
La risposta a questa domanda è, almeno in linea di principio, positiva. Il diritto interno non impedisce, e anzi espressamente prevede, la distinzione tra carte valide e non valide per l’espatrio. Una carta d’identità recante l’annotazione «Non valida per l’espatrio» non rientra nell’ambito di applicazione del Regolamento europeo — come confermato dal considerando 11 del Regolamento 2025/1208, che esclude espressamente dall’ambito del regolamento «i documenti di identificazione rilasciati ai cittadini il cui diritto di libera circolazione è stato limitato» e «che indicano espressamente che non possono essere utilizzati come documenti di viaggio».
In questo scenario, l’Italia potrebbe mantenere, accanto alla CIE come documento ordinario e di viaggio, un formato semplificato di carta d’identità per soli usi interni, rivolta in particolare a persone anziane, a soggetti con difficoltà di accesso ai sistemi digitali, o a situazioni di urgenza. Tale documento non violerebbe il diritto europeo, in quanto non destinato all’espatrio, e troverebbe piena legittimità nell’autonomia normativa dello Stato in materia di documenti di identità interni.
Naturalmente, una scelta di politica del diritto di questo tipo richiederebbe una norma di rango primario o almeno regolamentare, non una semplice circolare ministeriale. Il Parlamento o il Governo potrebbero adottarla, ma finora non lo hanno fatto. La circolare 76/2025 ha invece percorso la strada opposta, estendendo le conseguenze della normativa europea anche all’uso interno.

5.2. La validità delle carte cartacee esistenti per l’uso interno

Diversa, e più urgente sotto il profilo pratico, è la questione delle carte cartacee già in circolazione. La tesi della circolare 76/2025 — che esse perdano qualsiasi validità, anche interna, dal 3 agosto 2026 — non trova copertura normativa adeguata. E ciò per una serie di ragioni.
In primo luogo, il TULPS (art. 3, r.d. 773/1931) e il relativo regolamento di esecuzione non sono stati abrogati né modificati. Il primo stabilisce l’obbligo del Sindaco di rilasciare la carta d’identità; il secondo definisce le caratteristiche del documento. Queste norme sono tuttora in vigore e qualificano come valide ai fini identificativi le carte d’identità rilasciate in conformità al modello vigente, senza porre requisiti tecnologici ulteriori per la sola funzione di identificazione interna.
In secondo luogo, il DPR 445/2000 non è stato modificato. L’art. 35 continua a qualificare come «documenti d’identità» le carte d’identità rilasciate dall’autorità comunale, senza distinzioni di formato, e l’art. 45 continua a disciplinarne il valore probatorio nei procedimenti amministrativi.
Infine, il Regolamento europeo su cui si fonda la circolare ha un ambito di applicazione limitato ai documenti per la libera circolazione UE, non si estende ai documenti di identità per uso interno, e la sua base giuridica esclude che l’Unione europea abbia competenza a disciplinare questi ultimi.

6. LA SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA NELLA CAUSA C-61/22 E IL REGOLAMENTO (UE) 2025/1208: LA NORMAZIONE EUROPEA RIGUARDA ESCLUSIVAMENTE I DOCUMENTI PER L’ESPATRIO

6.1. La sentenza Landeshauptstadt Wiesbaden (CGUE, 21 marzo 2024, C-61/22)

Un elemento di straordinaria rilevanza, del tutto assente nel dibattito pubblico italiano sulla scadenza del 3 agosto 2026, è che il Regolamento (UE) 2019/1157 — su cui si fonda l’intera costruzione della circolare ministeriale — è stato dichiarato invalido dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea con sentenza del 21 marzo 2024, nella causa C-61/22, Landeshauptstadt Wiesbaden.
La Corte ha rilevato che il regolamento era stato adottato erroneamente sull’art. 21, paragrafo 2, TFUE (che attribuisce al Parlamento europeo e al Consiglio la competenza ad adottare disposizioni per facilitare l’esercizio del diritto di libera circolazione dei cittadini), mentre la base giuridica corretta avrebbe dovuto essere l’art. 77, paragrafo 3, TFUE. Quest’ultimo dispone che «il Consiglio, deliberando secondo una procedura legislativa speciale, può adottare disposizioni relative ai passaporti, alle carte d’identità, ai titoli di soggiorno o ad altro documento assimilato» al fine di facilitare l’esercizio del diritto di cui all’art. 20, paragrafo 2, lettera a), TFUE, ossia il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
La Corte ha tuttavia precisato che l’invalidità del regolamento non ne comportava l’immediata inapplicabilità: per evitare un vuoto normativo, ha mantenuto gli effetti del regolamento invalido fino all’adozione di un nuovo atto sostitutivo, entro un termine massimo di due anni. Nuovo Regolamento che è stato adottato nel 2025 (2025/1208).

6.2. Implicazioni giuridiche del cambio di base giuridica

Il passaggio dall’art. 21, par. 2, TFUE all’art. 77, par. 3, TFUE come base giuridica corretta non è un dettaglio formale: produce conseguenze sostanziali di grande rilievo per la questione che si esamina.
L’art. 77 TFUE si colloca nel Titolo V della Parte Terza del TFUE, rubricato «Spazio di libertà, sicurezza e giustizia». Il suo paragrafo 3 attribuisce al Consiglio la competenza ad adottare misure «relative ai passaporti, alle carte d’identità, ai titoli di soggiorno o ad altro documento assimilato» unicamente «al fine di facilitare l’esercizio del diritto di cui all’art. 20, paragrafo 2, lettera a)» — cioè il diritto di circolare e soggiornare liberamente. Questa norma, interpretata sistematicamente con i paragrafi precedenti dell’art. 77 (che riguardano i controlli alle frontiere esterne, la politica comune dei visti, i sistemi di gestione delle frontiere), chiarisce che la competenza dell’Unione in materia di documenti d’identità è strettamente strumentale alla gestione delle frontiere e alla libertà di circolazione transfrontaliera.
Come osservato dalla dottrina (cfr. A. Lang, «Pubblicato il nuovo regolamento sulle carte d’identità biometriche», Eurojus, 2025), il ricorso all’art. 77 TFUE come base giuridica «evidenzia la strumentalità del nuovo regolamento al corretto funzionamento dello spazio Schengen». Ne consegue che il regolamento riguarda i documenti nella loro funzione di strumenti per l’attraversamento delle frontiere interne dell’Unione, non nella loro funzione di documenti di identità ai fini dell’ordinamento interno di ciascuno Stato membro.

6.3. Il Regolamento (UE) 2025/1208: conferma dell’ambito limitato alla circolazione UE

Il nuovo Regolamento (UE) 2025/1208 del Consiglio del 12 giugno 2025 — adottato sulla base dell’art. 77, par. 3, TFUE per sostituire il regolamento invalido — conferma in modo ancora più netto i limiti dell’ambito di applicazione della normativa europea, come è confermato dall’analisi del testo.
L’art. 2, che definisce l’ambito di applicazione, dispone che il regolamento si applica alle carte d’identità rilasciate dagli Stati membri «ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 2004/38/CE». Il richiamo espresso alla direttiva sulla libera circolazione non è casuale: qualifica le carte d’identità come oggetto del regolamento nella misura in cui esse costituiscono strumenti per l’esercizio del diritto di libera circolazione, non genericamente come documenti di identità per uso interno. Nessuna norma dell’art. 2 menziona l’identificazione interna.
Il considerando 11 del Regolamento 2025/1208 — corrispondente al considerando 13 del vecchio Regolamento 2019/1157, con la sola variazione grammaticale dal plurale al singolare — stabilisce esplicitamente:
«I documenti di identificazione rilasciati ai cittadini il cui diritto di libera circolazione è stato limitato a norma del diritto dell’Unione o della legislazione nazionale, e che indicano espressamente che non possono essere utilizzati come documenti di viaggio, non dovrebbero considerarsi inclusi nell’ambito di applicazione del presente regolamento.»
Questa disposizione, letta in positivo, conferma che il regolamento si applica ai documenti in quanto «documenti di viaggio». Un documento che non è valido per l’espatrio esula, per definizione, dall’ambito del regolamento.
Il considerando 10 aggiunge un ulteriore elemento: il regolamento «non impedisce agli Stati membri di accettare, in modo non discriminatorio, documenti diversi dai documenti di viaggio ai fini dell’identificazione, ad esempio le patenti di guida». Il riferimento alle patenti di guida come strumenti di identificazione interna accettabili a discrezione degli Stati conferma che la funzione identificativa interna è rimessa alla sovranità statale, non disciplinata dal regolamento europeo.
Il considerando 46 — la clausola di sussidiarietà, che secondo la tecnica redazionale dell’Unione enuncia gli obiettivi dell’atto — non lascia dubbi: il regolamento mira a «rafforzare la sicurezza e facilitare l’esercizio del diritto di libera circolazione dei cittadini dell’Unione». Nessun cenno all’uso identificativo interno.
Il considerando 9, infine, introduce una novità rispetto al vecchio regolamento: afferma che il nuovo atto «lascia impregiudicato il principio, derivante dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, secondo cui la titolarità del diritto di libera circolazione e di soggiorno può essere comprovata con qualsiasi mezzo di prova». Se il diritto di libera circolazione può essere dimostrato con qualsiasi mezzo, a maggior ragione la semplice identificazione interna — che non attiva il meccanismo della libera circolazione UE — non può essere subordinata al rispetto degli standard tecnici del regolamento europeo.

6.4. L’Unione europea non ha competenza a disciplinare i documenti d’identità per uso interno

Il quadro che emerge è univoco: l’Unione europea non dispone, nei Trattati, di una base giuridica che le consenta di disciplinare i documenti d’identità per uso interno degli Stati membri.
Sul piano delle competenze attribuite (art. 5 TUE), l’Unione può agire solo nei limiti delle competenze conferite dai Trattati. L’art. 21 TFUE, correttamente inteso — come chiarito dalla Corte di Giustizia — attribuisce competenza sulla libera circolazione. L’art. 77 TFUE disciplina i controlli alle frontiere. Nessuna delle due basi giuridiche si estende alla regolamentazione dei documenti di identità nella loro funzione interna.
Sul piano della sussidiarietà (art. 5, par. 3, TUE), anche nelle materie di competenza concorrente l’Unione può legiferare solo se gli obiettivi non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri. L’identificazione dei propri cittadini sul territorio nazionale è per definizione una funzione sovrana statale, esercitata secondo modalità che ciascuno Stato determina autonomamente.
Sul piano della proporzionalità (art. 5, par. 4, TUE), l’imposizione di requisiti tecnici per i soli documenti di viaggio è proporzionata agli obiettivi di sicurezza delle frontiere; l’estensione di quegli stessi requisiti ai documenti di mera identificazione interna, con conseguente perdita di validità di documenti regolarmente rilasciati e sui quali i titolari hanno legittimamente fatto affidamento, sarebbe invece sproporzionata rispetto a tali obiettivi.

7. IL VALORE GIURIDICO DELLA CIRCOLARE MINISTERIALE E I SUOI LIMITI NELLA GERARCHIA DELLE FONTI

7.1. La natura giuridica delle circolari ministeriali

La circolare ministeriale n. 76/2025 non è una fonte del diritto. Nella gerarchia delle fonti dell’ordinamento italiano, le circolari occupano una posizione ben definita: sono atti amministrativi interni, rivolti agli organi e agli uffici dell’amministrazione destinataria (nel caso specifico: comuni, prefetture, uffici anagrafici) per orientarne l’attività. Non vincolano i privati, non possono innovare l’ordinamento giuridico, non hanno capacità di abrogare né di derogare a disposizioni di legge o di regolamento.
La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che le circolari possano essere legittimamente disapplicate dal giudice — e invocate come illegittime dal privato che ne sia pregiudicato — ogniqualvolta il loro contenuto contrasti con una norma di rango superiore. È principio consolidato che la circolare non è fonte di diritto e non può modificare la normativa di rango primario (cfr. Cass., SS.UU., 27 dicembre 2016, n. 26993; Cons. Stato, Sez. II, 11 febbraio 2025, n. 1098; Cons. Stato, Sez. III, 19 dicembre 2024, n. 10223).

7.2. L’insostenibilità dell’argomento della circolare sul piano delle fonti

La circolare 76/2025 pretende di produrre un effetto — la perdita di validità di documenti per uso interno — che richiederebbe una norma di rango almeno primario (legge ordinaria o, avendo il fondamento in una norma UE, un regolamento europeo applicabile all’uso interno). In realtà:
a) Il Regolamento europeo su cui si fonda (2019/1157, ora sostituito dal 2025/1208) ha un ambito di applicazione limitato ai documenti per la libera circolazione UE, come si è dimostrato. Non disciplina i documenti di identità per uso interno, e la sua base giuridica esclude che possa farlo.
b) Il diritto italiano primario (TULPS, DPR 445/2000) non è stato modificato. Queste norme continuano a qualificare come valide le carte d’identità rilasciate dai comuni, senza imporre requisiti tecnologici per la funzione di identificazione interna.
c) Nessuna norma di legge o regolamentare italiana ha disposto la perdita di validità delle carte cartacee per uso interno a decorrere dal 3 agosto 2026. La circolare non crea tale norma: può al più interpretare norme esistenti, non introdurne di nuove.
d) Il parere del Dipartimento della Funzione Pubblica, richiamato nella circolare come perno dell’interpretazione estensiva, è anch’esso un atto amministrativo interno, non vincolante per i privati e non idoneo a integrare lacune normative.
In conclusione, la tesi che le carte cartacee perdano ogni validità — anche interna — dal 3 agosto 2026 non è sostenuta da alcuna norma di rango adeguato. La circolare, come atto amministrativo, può orientare il comportamento degli uffici pubblici, ma non può modificare i diritti soggettivi dei cittadini né innovare l’ordinamento giuridico in punto di efficacia probatoria dei documenti.

8. CONCLUSIONI: LE CARTE CARTACEE SCADONO PER L’ESPATRIO MA RESTANO VALIDE PER L’USO INTERNO; IL RIMEDIO DELL’ART. 45 DPR N. 445/2000

8.1. Sintesi delle conclusioni

L’analisi svolta consente di formulare le seguenti conclusioni, distinte per piano normativo:
Sul piano del diritto europeo: il Regolamento (UE) 2025/1208 — che ha sostituito il Regolamento 2019/1157 dichiarato invalido dalla Corte di Giustizia — disciplina le carte d’identità esclusivamente nella loro funzione di documenti per l’esercizio del diritto di libera circolazione nel territorio dell’Unione europea. Il suo ambito di applicazione, definito dall’art. 2 con rinvio alla direttiva 2004/38/CE, non si estende ai documenti di identità per uso interno. La base giuridica (art. 77, par. 3, TFUE) e la ratio dell’atto (sicurezza dei documenti di viaggio ai fini dei controlli alle frontiere) confermano questa lettura. L’Unione europea non dispone di competenza per disciplinare l’identificazione interna nei singoli Stati membri.

Sul piano della scadenza del 3 agosto 2026: essa opera certamente e definitivamente con riguardo all’utilizzo delle carte cartacee come documenti per l’espatrio e per la libera circolazione nell’Unione europea. Dal 4 agosto 2026, un cittadino italiano non potrà esibire la propria carta cartacea per valicare una frontiera UE né per esercitare i diritti di libera circolazione nell’area Schengen. Su questo punto il Regolamento europeo è idoneo a produrre effetti direttamente nell’ordinamento italiano.

Sul piano dell’uso identificativo interno: la carta d’identità cartacea mantiene la propria efficacia giuridica nell’ordinamento italiano anche dopo il 3 agosto 2026, in quanto le norme nazionali che la disciplinano (TULPS, DPR 445/2000) non sono state modificate, e il Regolamento europeo — per le ragioni esposte — non ha né poteva avere l’effetto di renderla inefficace a questi fini.

Sul piano del valore della circolare: la Circolare del Ministero dell’Interno n. 76/2025 non ha valore di fonte del diritto. Essa può orientare il comportamento degli uffici pubblici, ma non vincola i privati e non è in grado di modificare la validità giuridica di documenti per uso interno, che è determinata dalle norme primarie e regolamentari vigenti. I privati pregiudicati dall’applicazione della circolare potrebbero contestarla in sede giurisdizionale, invocando la sua incompatibilità con le norme di rango superiore.

8.2. Il rimedio dell’art. 45 DPR n. 445/2000

In via ulteriormente cautelativa, e per il caso in cui si voglia comunque far fronte a eventuali contestazioni sulla validità del documento, si richiama la previsione dell’art. 45, comma 3, del DPR n. 445/2000. Tale norma stabilisce che i dati contenuti in un documento d’identità «possono essere utilizzati nei procedimenti amministrativi ed esibiti al funzionario addetto, anche se il documento sia scaduto», a condizione che il soggetto interessato dichiari in calce alla fotocopia del documento che i dati contenuti non hanno subito variazioni dalla data del rilascio.
Questa previsione — l’autocertificazione del documento scaduto — opera anche con riguardo alla scadenza del 3 agosto 2026, ove si voglia qualificare la carta cartacea come «scaduta» ai soli fini interni a partire da quella data. Il cittadino in possesso di una carta cartacea potrà continuare a esibire il documento, corredato dalla dichiarazione di cui all’art. 45, comma 3, in tutti i procedimenti amministrativi che richiedano la produzione di documenti identificativi.

8.3. Osservazioni di politica del diritto

La comunicazione istituzionale che ha presentato la scadenza del 3 agosto 2026 come un evento assoluto e totalizzante, senza distinguere — come invece impone la corretta analisi giuridica — tra la scadenza per l’espatrio (certa e definitiva) e la pretesa scadenza per l’uso interno (non sorretta da adeguata base normativa) è, come di consueto, fuorviante ed errata ed appare evidentemente finalizzata ad indurre la cittadinanza a scegliere la CIE. Escluso che una simile scelta di politica legislativa – non a caso largamente assente dal dibattito pubblico e dalle pur vuote ed insignificanti “promesse elettorali” – possa avere lo scopo di favorire i cittadini, occorre interrogarsi sulle reali ragioni per una simile spinta nella direzione della digitalizzazione globale della vita e, soprattutto, di qualsiasi interazione tra i cittadini e il potere pubblico nelle sue multiformi articolazioni. In questo contesto l’esistenza di una persona e la sua possibilità di accreditarsi come portatore di diritti ed obblighi è subordinata all’inserimento all’interno di una piattaforma informatica (quella di gestione dell’identità digitale) che rimette la decisione sulla permanenza dello status di cittadino e di soggetto titolare di diritti ad una struttura tecnologica informatica. Lo scopo ideale perseguito è quello di racchiudere in un’unica applicazione di telefonia cellulare l’identità digitale, una serie di documenti (patente, tessera sanitaria, titoli di studio, certificazioni reddituali come l’ISEE ecc.) e in prospettiva la moneta digitale destinata a soppiantare non solo il denaro contante ma anche la moneta scritturale elettronica (conti correnti e carte bancarie). Questi strumenti consentono l’acquisizione di un controllo globale e totalizzante sulla vita quotidiana di chiunque. Infatti, l’apposizione di limitazioni all’utilizzabilità dei vari documenti digitali si riduce ad una semplice questione tecnica di gestione degli algoritmi di controllo. Allo stesso modo la stessa proprietà del denaro potrà essere limitata con estrema facilità attraverso strumenti di controllo centralizzati ed affidati a sistemi di intelligenza artificiale.
Il denaro è il punto di arrivo di questa evoluzione legislativa di cui la carta d’identità elettronica costituisce elemento cardine. Il denaro già di per sé non rappresenta più un diritto di proprietà giacché è semplicemente un credito vantato nei confronti della banca – nel deposito bancario l’istituto di credito acquisisce la proprietà del denaro depositato dal cliente e si impegna alla sua restituzione a vista. Pertanto, si può parlare di proprietà in termini giuridicamente corretti soltanto con riferimento alle banconote fisiche rispetto alle quali vale il principio “possesso vale titolo” e che sono sotto il diretto controllo del proprietario. Con il denaro scritturale ed elettronico e a maggior ragione con la valuta digitale il controllo della proprietà del denaro passa attraverso la mediazione di un intermediario. Mentre il sistema bancario attuale è fatto da una pluralità di intermediari, sia pure riuniti in un cartello diretto dalle banche centrali, con la valuta digitale il controllo passa nelle mani di un unico gestore. La comunicazione tenderà a presentare questo pianificatore centrale come soggetto pubblico e affidabile (governi, banche centrali, agenzie indipendenti), ma a tutti gli effetti la piattaforma di controllo sarà nelle mani delle società che forniranno ai governi questa tipologia di sistemi digitali.
La CIE non è un semplice documento più sicuro: è un dispositivo che raccoglie dati biometrici, si integra con sistemi di autenticazione digitale centralizzati e consente il tracciamento delle interazioni del cittadino con la pubblica amministrazione e con soggetti privati. Il considerando 21 del Regolamento 2025/1208 disciplina espressamente l’accesso di enti privati all’immagine del volto memorizzata sul chip, aprendo scenari di sorveglianza globale che vanno ben oltre le finalità di sicurezza alle frontiere originariamente invocate. Ora, il fatto che la circolare 76/2025 tenti di aggirare per via interpretativa la scelta di limitare gli effetti della nuova normativa europea al solo ambito della libera circolazione dei cittadini – e quindi dell’espatrio e della gestione delle frontiere interne dell’UE – è un importante campanello d’allarme che fa apparire più che fondati i timori di una spinta politica verso una digitalizzazione globale che non solo marginalizzerà ulteriormente tutti coloro che per ragioni anagrafiche od economiche non vogliono e non possono permettersi di partecipare alle nuove tecnologie, ma contribuirà a chiudere tutti gli altri in un sistema di controllo totale, una sorta di moderno Panopticon realizzato con i computer e l’intelligenza artificiale. Sebbene la comunicazione pubblica tenda a presentare le innovazioni concernenti l’identità digitale con la retorica della marcia trionfale delle nuove tecnologie che si affermano perché più comode, più sicure, più efficaci, in realtà siamo ben lontani dall’introduzione di una risposta ad un’esigenza reale, proveniente dal basso. Si tratta di una scelta imposta dall’alto, funzionale alla realizzazione di un sogno distopico di pianificazione centrale.
Per questa ragione il boicottaggio rappresenta lo strumento di lotta più efficace. Non si tratta semplicemente dell’introduzione di un elemento neoluddista nella discussione politica, ma dell’utilizzazione del mezzo di resistenza più effettivo nelle mani dei cittadini. Boicottare la carta d’identità digitale e le connesse applicazioni telefoniche (ad esempio scegliendo il passaporto) fa parte di un movimento di resistenza diffuso che ha il potere di far crollare i piani di controllo globale incorporati nella spinta verso l’identità digitale. La CIE è un cavallo di Troia. La sfiducia nella comunicazione falsa e fuorviante delle pubbliche istituzioni è un fondamentale strumento di cautela e di autodifesa dei cittadini.

Timeo Danaos et dona ferentes.